黄为森博客

黄为森著—《关于修改〈自然资源统一确权登记办法(试行)〉的三点建议》

关于修改《自然资源统一确权登记办法(试行)》的三点建议
黄为森著
二〇一八年三月十五日

  
  为了在不动产登记的基础上,构建自然资源统一确权登记制度体系,逐步实现对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记,2016年12月20日,国土资源部、中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局印发了《自然资源统一确权登记办法(试行)》(国土资发〔2016〕192号)。
  2018年3月13日上午,第十三届全国人民代表大会第一次会议举行第四次全体会议,听取了国务院机构改革方案的说明。此次国务院机构改革,将组建自然资源部,不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。
  如果自然资源行政管理的机构、职能改革后,有关国家机关要修改《自然资源统一确权登记办法(试行)》,那么,我想对该办法提出三点修改建议。
  
  一、关于自然资源变更登记的定义
  国土资源部、中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局在《自然资源统一确权登记试点方案》中多处强调,要在不动产登记的基础上,构建自然资源统一确权登记制度体系。据此可以得出结论,《中华人民共和国物权法》(2007年,第62号令)和国务院《不动产登记暂行条例》(2014年,第656号令)规定的不动产登记的基本制度,必然适用于自然资源统一确权登记。
  《中华人民共和国物权法》第二章第一节规定,是物权的变动,导致不动产登记簿对物权归属和内容的记载;而不是不动产登记簿对物权归属和内容记载事项发生变化,导致物权的变动。
  《自然资源统一确权登记办法(试行)》第十二条第一款规定,“自然资源登记类型包括自然资源首次登记和变更登记。”
  自然资源首次登记,相似于建设部《城市房屋权属登记管理办法》(1997年,第57号令;2001年,第99号令)规定的房屋权属总登记,相似于国土资源部《土地登记办法》(2007年,第40号令)规定的土地权属总登记。
  《自然资源统一确权登记办法(试行)》第十二条第三款规定,“变更登记是指因自然资源的类型、边界等自然资源登记簿内容发生变化而进行的登记。”
  我认为,自然资源变更登记不是指“自然资源登记簿内容发生变化而进行的登记”。自然资源变更登记是指,已经记载于自然资源登记簿的自然资源因类型、边界等发生变化,由自然资源所有权代表行使主体申请而进行的登记。
  
  二、关于自然资源变更登记的法定事由
  《自然资源统一确权登记办法(试行)》第十九条规定,“自然资源的类型、边界等自然资源登记簿内容发生变化的,自然资源所有权代表行使主体应当持相关资料及时嘱托并配合登记机构办理变更登记。”
  自然资源的类型、边界等发生变化,是导致自然资源登记簿记载事项发生变化的登记原因。自然资源登记簿记载事项发生变化,是自然资源的类型、边界等发生变化的登记结果。
  我认为,导致自然资源变更登记的法定事由应当是,自然资源登记簿记载事项指向的标的物发生变化,即已经记载于自然资源登记簿的自然资源的类型、边界等发生变化。导致自然资源变更登记的法定事不应当是《自然资源统一确权登记办法(试行)》第十九条规定的“自然资源登记簿内容发生变化”。
  
  三、关于所有权代表行使主体嘱托办理变更登记
  《自然资源统一确权登记办法(试行)》第六条第一款规定,“自然资源确权登记由自然资源所在地的县级以上人民政府登记机构办理。”第十一条第一款规定,“自然资源登记簿由县级以上人民政府登记机构进行管理,永久保存。”
  以上规定说明,自然资源统一确权登记法律关系,是行政管理法律关系。县级以上人民政府自然资源登记机构是行政主体。自然资源登记簿记载的自然资源所有权人、所有权代表行使主体,以及不动产权利关联信息记载的集体土地所有权人、国有土地上的用益物权人,统统是行政相对人。
  《自然资源统一确权登记办法(试行)》第十九条规定,“自然资源的类型、边界等自然资源登记簿内容发生变化的,自然资源所有权代表行使主体应当持相关资料及时嘱托并配合登记机构办理变更登记。”
  在行政管理法律关系中,行政主体和行政相对人实体法律地位不平等(诉讼法律地位平等)。即使行政相对人中有行政机关,行政主体和包括行政机关在内的行政相对人实体法律地位也不平等。基于这种认识,行政相对人“嘱托”行政主体为行政行为,违反行政法法理。所以,在自然资源变更登记中,行政相对人的“嘱托”,应为“申请”。自然资源变更登记的启动方式,也应当体现自然资源统一确权登记制度体系以不动产登记制度为基础。
  我认为,《自然资源统一确权登记办法(试行)》第十九条规定的“自然资源所有权代表行使主体应当持相关资料及时嘱托并配合登记机构办理变更登记”,应该为“自然资源所有权代表行使主体应当持相关资料及时申请并配合登记机构办理变更登记”。
  已经记载于自然资源登记簿的自然资源的类型、边界等发生变化,自然资源所有权代表行使主体不愿或者不能持相关资料及时申请并配合登记机构办理变更登记的,县级以上人民政府自然资源登记机构应当依职权更正登记。
  
  
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  请见《中国房地产》杂志(国内统一刊号CN12-1006/F)1998年第11期第34页;《中国房地产》杂志(国内统一刊号CN12-1006/F)2001年第5期第49页;《中国房地产》杂志(国内统一连续出版物号CN12-1006/F)2017年第2期第44页;《中外房地产导报》杂志(国内统一刊号CN44-1158/F)1999年第21期第25页、第28页;《中国不动产》杂志(国内统一刊号CN10-1292∕F)2016年第11期第52页、第53页;《蜀都房地产》杂志(内部资料准印证02-012)1998年第10期第31页。

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